如何鼓励社会资本参与，设置合理的投资回报，如何厘清政府和市场的边界，以及如何加强项目全程监管等，都是推广PPP模式的关键问题。
记者从上海市政府官方网站获悉，上海市政府近日发布《本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，对市推广PPP模式在操作流程、合作模式以及监督管理等方面加以规范。
政府和社会资本合作（Public-Private Partnership,简称“PPP”）模式被认为是近年来公共产品和服务供给机制的重大创新，业界普遍认为其有助于加快政府职能转变，鼓励和引导社会投资，提高公共产品和服务供给能力和效率。
但此前各地PPP项目推进并不十分顺利，一定程度上存在政府“剃头挑子一头热”的情况，如何鼓励社会资本参与，设置合理的投资回报，如何厘清政府和市场的边界，以及如何加强项目全程监管等，都是推广PPP模式的关键问题。
防止不合理让利或利益输送
此次上海出台的《意见》提出了总体考量：政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共产品和服务，政府依据绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共产品和服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
意见具体提到了“转变职能、平等合作”、“风险分担、利益分享”、“依法合规、公开透明”等6条基本原则。其中明确：
“政府负责政策制订、发展规划、市场监管和指导服务，社会资本承担项目建设、运营和维护。政府从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者和PPP项目的监管者。”
“原则上项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策调整和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”
“在满足公益性功能或服务的前提下，通过授予特许经营权、核定价费标准、财政合理补贴等方式，建立合理的投资回报机制。”
“加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。”
能源、交通运输、水利、环保等领域实施特许经营
PPP模式实施范围有哪些？意见明确，主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施项目。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公共事业等领域实施特许经营的项目，根据国家和本市相关规定执行。
从操作模式看，意见指出了三类不同的模式，简单说，有收费基础的、具有自然垄断性的行业，实行特许经营。收费不足以覆盖投资成本的、自愿新建的公共设施服务，可实行政府授予特许经营权加部分补贴或直接投资参股等模式。一些已有设施或服务，可采用委托运营、管理合同等模式推进。
对于合作伙伴的选择，意见提出，通过招标等竞争方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、经营能力、财务实力及信用状况等因素，择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴，避免低价恶性竞争，并且“在合同中，应明确约定双方的责任、权利和义务，并增加禁止性条款，如不得承诺固定回报及政府托底等。”
对于外界普遍关系的回报和价格机制，意见明确，社会资本通过使用者付费和必要的政府补贴等获得合理投资回报。回报机制遵循收益合理共享、风险合理分担，切实考虑社会资本的合理收益的原则。按照“补偿成本、合理收益、节约资源，社会可承受”的原则，加强投资和服务成本监审，加快理顺公共服务价格机制，进一步明确各领域定价成本的构成项目、核定方法和标准等，完善定价、调价监审及定期监审制度与程序，及时披露项目运行中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。
架构全生命周期管理
官方政策解读认为，与兄弟省市已经出台的PPP实施意见相比，上海《实施意见》着力解决PPP推进中的关键问题，呈现以下三大特点：
一是明确了操作流程。由行业主管部门或政府授权的单位等提出PPP项目实施方案，主要包括合作伙伴选择方式、项目投资计划及融资方案、项目前期工作、运营和服务等内容。由发展改革、财政部门牵头，会同规土、环保、建设管理等有关部门，按照各自职责对实施方案进行联合初步审核，重点是行业准入、物有所值评价、财政承受能力论证及相关配套条件等，初步审核通过后报同级政府审议。项目实施方案经同级政府审议通过后，由行业主管部门或政府授权的单位组织实施。
二是架构了全生命周期管理。《意见》秉承共赢理念，坚持契约精神，从项目遴选、伙伴选择、履约责任、监管体系、退出机制等各个环节，对本市PPP项目提出全生命周期管理要求，力求防范以前PPP项目“重前期引入，轻后续管理”的问题，有利于PPP项目的可持续发展。
三是采用了分级管理模式。根据本市“两级政府、分级管理”的特点，《实施意见》提出PPP项目采用分级管理的模式，即市政府负责市属项目的管理、区县政府负责区县内项目的管理。区县政府也可以自行制订本区县PPP项目管理办法。市行业主管部门按照各自职能对PPP项目进行事前、事中、事后监管，并做好对区县的指导工作。
