2014年，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》出台，鼓励在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，文件所涉范围之广前所未有。随后，财政部、发改委相继颁布政策，政府和社会资本合作（PPP）模式在各行各业的推广如火如荼地展开。
高速公路作为基础设施的一种，具有建设周期长、技术含量高、投资规模大、影响范围广和现金流稳定的特点。2015年4月，财政部联合交通运输部发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》，为高速公路PPP模式的推广和应用指明了方向。
高速公路建设上世纪已引入社会资金
近日，对于人大加快取消收费公路的提议，交通运输部表示由于国家财政资金保障仍然不足，还需要继续利用好收费公路政策，实现可持续发展。回顾我国高速公路的快速发展历程，这一回复不难理解。
高速公路在我国兴起于上世纪80年代末，1998年后进入快速发展阶段。自1984年第一条高速公路开工至2015年，短短30年，我国高速公路通车里程达到12.35万公里，建设速度远超发达国家。究其原因，不仅是国家投资建设高速公路下了大决心，更重要的是收费公路政策的出台，打破了公路建设主要依靠财政资金的体制束缚，极大地调动了社会资本参与积极性，为可持续发展奠定了基础。
上世纪末至21世纪初，在北京、广州、上海等地出现了国内第一批探索引入社会资本建设的高速公路项目。2004年以后，BOT模式在经济发展相对落后、财政资金相对缺乏的中西部地区广泛应用，缓解了地方寻求发展的资金困境，加快了地方经济和社会发展速度。
以贵州省为例，2008年，该省提出“县县通高速”计划，通过“BOT+EPC”、“BOT+EPC+建设期补助”等方式与中国交建、中国铁建等大型央企合作建设高速公路1589公里，吸引企业投资1770亿元，于2015年实现了全省88个县开通高速的目标，成为西部第一个“县县通高速”的省份。
新形势下PPP模式应用
作为世界园艺博览会和北京2020年冬奥会的重要交通基础设施，2015年11月，北京兴延高速公路PPP项目签约，标志着PPP模式在高速公路领域首次取得成功。
与以往采用的BOT模式不同，现阶段推广应用的PPP模式要求“社会投资者按照市场化原则出资，独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目，政府要逐步从‘补建设’向‘补运营’转变，以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整，支持社会资本参与收费公路建设运营，提高财政支出的引导和带动作用......”，可以看出，当前经济形势下采用PPP模式，要充分体现政府和社会资本“风险共担、合作共赢”的合作原则。
高速公路PPP运作成功关键因素
根据笔者参与贵州省省级高速公路PPP项目的实践经验，PPP模式在高速公路领域的成功应用离不开以下几个关键因素：
制定切实可行的回报机制。高速公路按照功能分类有城市内高速、省市县际间高速等，又有机场高速、会议、旅游专线等，不同类型的项目收益差别较大。在地方高速公路发展的中后期，规划中多是加快落后区域脱贫致富、打通边缘断头路、完善公路网的项目，此类项目普遍存在车流量少、资金回收期长、投资风险大的特点，且由于行业特殊性，社会投资人对项目规划决策、车流量培育的影响很有限。为此，在现阶段运作高速公路PPP项目时，应首先对项目现金流和财务情况进行充分评估，科学预测车辆通行费收入，然后结合特许经营期、财务评估情况以及财政支付能力等设计合理的回报机制。对于项目自身财务状况较好、在特许经营期内车辆通行费收入能满足社会资本合理收益要求的项目，可以采取使用者付费方式，由社会资本独资经营、自筹资金、自主建设、自负盈亏。对于使用者付费不满足社会资本合理回报要求的项目，政府可给予社会资本运营期补助，如北京兴延线项目的按通行量补贴模式或贵州三荔项目的补偿现金流缺口模式。
充分的风险识别和合理的风险分配。高速公路项目合作周期长，不可预见因素多，为确保PPP运作的可持续性，充分的风险识别和合理的风险分配至关重要。高速公路PPP项目应重点关注竞争性风险和预期收益风险。对于车辆通行费收入不足的项目，政府应避免审批与其具有竞争性的项目；同时，约定合理的车辆通行费收益不足或超过预期的分配方案。
切实保障项目融资。在PPP项目中，项目公司是融资的责任主体。根据国家对经营性公路（指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路）的规定，项目公司拥有高速公路的收费权、广告经营权和服务设施经营权，项目公司可通过对上述权益质押的方式筹集建设资金。对于投资规模高且预期收益风险较大的项目，为避免出现建设资金链断裂情况，一方面政府在选择社会资本时应重点考察其财务状况和银行授信，并通过签订投资协议的形式，加强投融资监管；另一方面，政府还应为项目融资提供必要的支持。
完善项目退出机制。明确和完善项目退出机制是保障项目持续稳定运行、维护社会公共利益的最后一环。由于高速公路初始车流量预测不准确、收费公路政策调整等导致项目实际车辆通行费收入与预测值出现重大偏差是社会资本难以控制的风险，而仅增加政府的可行性缺口补贴也容易引发政府违约的风险。针对此等风险，在项目协议中提前约定社会资本退出的方式和补偿标准是明智之举。
在当前经济发展的新常态形势之下，高速公路PPP模式即将进入迅猛发展时期。笔者认为，各方在运作高速公路PPP项目时，在符合政策法规的大框架下，应充分考虑行业和项目自身特点，重视回报机制、风险管理、项目融资和退出机制等关键因素的设计，这样才能够最大限度地保证项目的正常运作和最终成功，进一步推动和规范PPP模式在高速公路领域的稳步发展。
