三、散装水泥专项资金面临的新情况、新问题
(一)管理机构性质现状与国家政策规定有差异。《国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复》(国函[1997]8号)明确：“各级散装水泥办公室是散装水泥工作的行政主管部门，对本地区散装水泥发展负有行政管理责任”。按照专项资金政策的有关规定，各级散办应该是财政全额拨款单位。实际上，目前大多数散办为自收自支的事业单位，这就使专项资金不可能按财政部规定的90％以上的比例投入到散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆的设施设备上。有些省市随着散装率的提高，袋装水泥使用减少，专项资金征收标准降低，征收的专项资金越来越少，散装水泥事业发展与征收专项资金之间的矛盾日益突出，造成专项资金难以投入，职工队伍不稳定。
(二)专项资金收缴率低，在征收、管理和使用上存在不规范现象
从总体上看，相当部分省市在专项资金征收、使用、管理上比较规范，但与国家预算管理要求相对照，还存在一些问题：
1、在征收方面存在着收缴率低，存在减征、免征、缓征现象。
(1)专项资金收缴率1999～2001年均不到50％，2002、2003、2004年在各级散办的努力下有明显的好转，但还达不到70％。专项资金收缴率低的主要原因是水泥生产企业实行重组，承包、租赁或股份制改制，一些经营者只顾经营期间的短期利益，不愿发展散装水泥，更不愿上缴散装水泥专项资金，由于有些地方政府对这项工作重视不够，一些部门密切合作不够，征收专项资金缺乏有力的措施和手段。
(2)在征收方面存在减征、免征、缓征现象。不少地方政府以招商引资，改善投资环境为依据，对开发区、工业园区擅自减、免、缓缴专项资金，致使以专项资金来调控“限制袋装、鼓励散装”的作用没有得到充分发挥，也使本来就因征收标准低而造成的发展基金不足问题更加严重。
(3)在管理方面存在平调、挪用现象，致使生产性资金投入不足。据统计：全国散装水泥专项资金生产性支出占总支出的比例，2000年前超过60％，与财政部《关于发布<散装水泥专项资金征收和使用管理办法>的通知》(财综[2002]23号)文件的差距很大，产生上述问题的主要原因除在征收方面存在收缴率低，减、免、缓征现象外，在管理方面存在平调、挪用现象，如有的地方政府及主管部门把专项资金作为机动财力，对专项资金进行统筹，用于平衡地方财政预算，有的甚至随意挪用专项资金。在机构改革中，有的主管部门对专项资金和散办的固定资产截流使用。对这类问题虽然财政、监察、审计、上级散办等有关部门发现一个纠正一个，但未从根本上解决。
四、加强散装水泥专项资金管理和使用的建议
(一)进一步完善专项资金征收管理政策
根据现有统计数据，我国1972年散装水泥量214.5万吨，散装率仅6％，通过30年的发展，我国2004的散装水泥量已达到31281万吨，散装率为33.47％，尤其是2004年散装水泥量和散装率的增长均达历史最好水平。各级散办通过宣传散装水泥在实施可持续发展中的重要作用，宣传其取得的经济效益、环境效益和社会效益，已逐步形成全社会都来理解和支持发展散装水泥的局面，水泥生产企业基本上都认识到散装水泥是水泥工业发展的必由之路，只要用户有需求，水泥厂也乐意供应。现阶段对水泥生产企业每生产一吨袋装水泥征收1元专项资金，对使用袋装水泥单位每吨征收3元专项资金。由于目前是市场经济，是买方市场，使用袋装还是散装水泥，关键在用户。如果把双向征收散装水泥专项资金改为专向用户征收，甚至提高征收标准，这将增加用户使用袋装水泥的成本，转而使用散装水泥，这样既有利于减少袋装水泥的生产，又可筹集更多散装水泥专项资金。
(二)进一步规范专项资金的征收与管理
在征收环节上，要严格按照财政部和各省(市、区)政府规定，向有关单位及时足额征收专项资金；向建设单位(预)征收专项资金要统一进入办证中心，规范操作，增加工作透明度，杜绝某些地(市)．县(市)擅自对开发区、工业园区减、免、缓交专项资金现象．在使用环节上征收的专项资金要统一缴入国库，实行收支二条线，纳入预算内管理，专项资金的使用要严格按程序报批，建立专项资金管理通报和责任追究制度，对专项资金征缴率低的散办负责人和主管部门领导给予通报批评；对擅自减免、挪用专项资金的主要责任人要依照国务院第281号令的规定追究行政领导责任，触犯刑律的要追究刑事责任，严肃处理。
(三)增加发展散装水泥的投入，提高专项资金使用效益
要加大专项资金的生产性投入，对投入的项目要加强可行性研究，以确保专项资金的使用效率。禁止向结构调整中的淘汰企业、低水平重复建设项目和装备能力过剩环节投入，对跨地区的配套项目要经过严格论证，充分协调，确保同步实施．要增加对新技术科研开发、推广应用、技术改造及宣传的投入，严格控制专项资金用于非生产性支出。
本着这个出发点，专项资金的投入，主要是用于以下几个方面：
1、目前，大中城市和重点工程的散装水泥供应、使用市场已基本成熟或逐步成熟．投入和引导资金主要用于预拌混凝土、预拌(干混)砂浆的开发与推广应用；在我国偏远地区和农村，散装水泥市场仍未形成气候，主要原因是：一宣传不到位，广大农村对散装水泥认识不够，二是适用于农村散装水泥的设施设备跟不上，三是农民建房使用水泥偏少，水泥生产企业供散积极性不高。因此对于农村发展散装水泥应该由省(市、区)、县(市)按比例投入引导资金，用于扩大在农村的宣传，开发适于农村使用的装运、储存、计量设备，积极引导水泥生产企业或个人在农村建立散装水泥销售网络，通过奖励、购置散装水泥设施设备补贴等形式，让农民在销售、使用散装水泥过程中获得实实在在的好处。要树立典型，要及时总结推广好的做法，要充分发挥散装水泥示范县(区)的典型示范作用，以带动周边地区发展散装水泥步伐。
2、加强对散装水泥新技术、新设备的开发投入
经过多年的开发和引进，我国已成功开发了散装水泥专用汽车、船无尘装料机、流动罐及搬迁车、计量秤，散装水泥负压抽吸装置等一大批设备，为我国加快发展散装水泥奠定了基础。随着散装水泥继续深入发展，尤其是在大中城市，预拌混凝土，甚至预拌(干粉)砂浆使用散装水泥的比重越来越大。上海、北京等一批特大型城市已出台禁止现场搅拌，要求使用预拌混凝土和预拌(干粉)砂浆的有关规定，为此要提高预拌混凝土和预料(干粉)砂浆生产设备的国有化程度，降低预拌混凝土和预拌(干粉)砂浆的生产成本，是专项资金投入的重点，包括新技术、新设备的研究、开发与应用；国外先进技术、设备的引进，消化吸收；加强对设备生产企业的引导，新设备的开发补助等。专项资金的投入采用贴息为主，主要还是引导企业和社会资金的参与。
(四)发展散装水泥任重道远，专项资金的调控必不可少。
据统计：我国2004年水泥产量为9.35亿吨，其中散装水泥3.1亿吨，散装率还不到35%，即2004年有6.2亿吨水泥是以包装出厂，按每吨水泥包装20—25元计，2003年水泥包装费用为124—155亿元，而且现在的包装袋基本上是以编织袋内衬塑料薄膜，使用后既无法回收，又无法处理，产生新的更为严重的浪费和环境污染。据专家预测，今明二年内，我国的水泥产量将达到10亿吨，就算我国到2005年散装率达到40%，每年还会有6亿吨的包装水泥在使用，也就是说，从2003年到2005年，我国浪费的包装费用将达到348—435亿元，将有9000万吨的包装水泥在运输和搬运中因破损而造成27O亿元的损失(水泥价格按每吨300元计算)，平均每年损失90亿元。而且还会产生360亿只编织塑料袋需处理，这是何等可怕的浪费和环境污染。
在专项资金的投入方面，按我国目前的物价指数统计，每发展一吨散装水泥，将投入发展资金100一180元(以城市和农村发展条件不同而算)，以我国2005年水泥产量10亿吨，目前散装率30％计，要达到国家规定散装水泥综合配套能力70%，将投入发展资金4000—720O亿元，按散装水泥专项资金投入占20％测算，需散装水泥专项资金800—1400亿元。
从资金来源分析，2002—2005年，散装水泥专项资金按现行规定年征收率以80%计算(2004年为69%)，预计可向散装水泥生产企业征收专项金10亿元，散装水泥使用单位征收30亿元，合计征收40亿元(2004年实际征收8.1亿元)，扣除散装水泥宣传、奖励、代征手续费等必要支出，投入比例按总征收费8O%计算，可投入散装水泥设施设备的资金为32亿元，加上各省(市、区)现有的历年节余流动资金5.6亿元，还不到40亿元。
根据以上分析，要达到我国散装水泥比例70％的目标，专项资金缺口将达到760—1360亿元，所以散装水泥发展任重道远。散装水泥专项资金筹措任务非常艰巨，而20％专项资金的投入可以引导、调控80%的社会资金用于发展散装水泥事业，意义更是重大，如果我国将达到70%散装率，将每年产生综合效益315—350亿元，而且每年将减少140亿只编织塑料袋的填埋，减少因破损浪费3500万吨水泥的扬尘，是一项利国利民，功在当代，造福子孙后代的伟大事业，如果发展散装水泥设备缺乏专项资金来支撑和引导，这项事业就将面临倒退。所以专项资金的征收、使用、管理是发展散装水泥的基础，也是促进国民经济增长的一种手段，更是体现“三个代表”发展先进生产力、先进文化、代表最广大人民利益的一项事业，这项事业只能加强，不能削弱，更不能倒退。因此也希望这项事业继续得到各级政府，尤其是各级财政的支持和关心。
